Publikacje

Podatki

Gmina jako organ władzy publicznej a odliczenie VAT

dr hab. Marcin Gorazda, partner zarządzający, adwokat
Kraków, 14.02.2013 r.
Zgodnie z art. 15 ust. 6 ustawy o podatku od towarów i usług nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.  A zatem podstawowym jest stwierdzenie, że gmina ma prawo do obniżenia podatku VAT należnego o kwotę podatku naliczonego gdy jest jego podatnikiem, czyli w sytuacjach wymienionych w art. 15 ust. 6 ustawy o podatku od towarów i usług. Innymi słowy, jeśli VAT naliczony jest w jakikolwiek sposób związany z działalnością opodatkowaną VAT, czyli działalnością gminy jako przedsiębiorcy, to może ona ubiegać się o jego zwrot, czego podstawą jest art. 86 ustawy o podatku od towarów i usług. Związek z działalnością opodatkowaną VAT oznacza to, że zakupione towary i usługi są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych. Rozważania należałoby więc zacząć od kwestii fundamentalnej – czyli statusu jednostki samorządu terytorialnego jako organu władzy publicznej w rozumieniu wzmiankowanej ustawy i charakteru podejmowanych przez nią czynności. Dla pełnego zrozumienia tego problemu konieczne jest również przedstawienie statusu gminy na tle prawa Wspólnoty Europejskiej, w szczególności tzw. Dyrektywy o VAT oraz wskazanie  praktyki sądów administracyjnych i organów podatkowych.

 

Jeśli chcesz zapoznać się z opinią na temat Rozliczenia w podatkach gminy kliknij tutaj.

 

Gmina jako organ władzy publicznej i podatnik. Stosowanie Dyrektywy 2006/112/WE

Unormowanie art. 15 ust. 6 pozostaje w zgodzie z art. 13 ust. 1 Dyrektywy 2006/112/WE, w którym stwierdzono, że krajowe, lokalne i regionalne organy władzy oraz inne podmioty prawa publicznego nie są uważane za podatników w związku z działalnością, którą podejmują i transakcjami jakie zawierają jako władze publiczne, nawet jeśli pobierają należności, opłaty, składki lub inne płatności w związku z taką działalnością lub transakcjami. Uregulowanie to poszerzone jest w stosunku do polskiego rozwiązania o dwie kwestie. Po pierwsze, wskazuje się, że jeżeli traktowanie tych organów jako niebędących podatnikami podatku od towarów i usług naruszałoby znacząco zasady konkurencji, należy w przypadku tych czynności lub transakcji, uznawać je za podatników. Po drugie, wskazuje się, że jeśli organy władzy publicznej prowadzą działalność określoną w załączniku nr 1 do tej Dyrektywy (załącznik przewiduje 13 rodzajów działalności), są one uznawane w każdym wypadku za podatników, chyba że niewielki rozmiar tej działalności powoduje, że może być ona pominięta.

 

W polskiej ustawie przyjęto, że powyższe wyłączenia obejmuje końcowa część art. 15 ust. 6 ustawy o podatku od towarów i usług stanowiąca o tym, że organy władzy publicznej są podatnikami, gdy wykonują czynność na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych. Doktryna przewiduje jednak możliwość wystąpienia sytuacji, w której trzeba będzie uznać implementację Dyrektywy za nieprawidłową. Nastąpi to wtedy, gdy czynność objęta zakresem załącznika nr 1 (czyli czynności zwykle wymagające do swej realizacji umowy cywilnoprawnej) do wspomnianej Dyrektywy będzie realizowana bez umowy cywilnoprawnej, albo gdy okaże się, że działania organu publicznego w ramach jego kompetencji doprowadzają do istotnego naruszenia konkurencyjności w zakresie danej czynności bądź transakcji. Wtedy trzeba będzie przyznać pierwszeństwo zastosowaniu normy art. 13 ust. 1 Dyrektywy 2006/112/WE i objąć – w konkretnym zakresie – dany organ władzy publicznej, bądź obsługujący go urząd, statusem podatnika podatku od towarów i usług.

 

Dualizm sytuacji prawnej gmin na gruncie ustawy o podatku od towarów i usług. Korzyści z opodatkowania podatkiem od towarów i usług

Wyłączenie od opodatkowania organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy, jako wyjątek od zasady powszechności opodatkowania, musi być interpretowane bardzo ściśle. Ma ono miejsce przy spełnieniu dwóch przesłanek: podmiotowej (bycie organem władzy publicznej bądź urzędem obsługującym ten organ) i przedmiotowej (realizacja zadań dla których dany podmiot został powołany, nałożonych przez prawo, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych). Nie będzie więc korzystać z wyłączenia na przykład podmiot spoza powyższego kręgu, na który organ powołany do wykonania odpłatnych zadań scedował swój obowiązek do realizacji zadań z zakresu prawa publicznego.

Gmina może więc na gruncie podatku od towarów i usług występować w dwóch sytuacjach:

• Podmiotu wyłączonego z opodatkowania podatkiem od towarów i usług, gdy realizuje zadania w oparciu o reżim publicznoprawny, nałożone przepisami prawa,
• Podatnika podatku od towarów i usług, gdy wykonuje czynności na podstawie umów cywilnoprawnych, czyli w reżimie prywatnoprawnym,

Z roli podatnika wynika dla gmin konkretna korzyść – wspomniana na wstępie możliwość odliczenia podatku od towarów i usług, będąca dla coraz większej liczby gmin źródłem znaczących oszczędności i wzmocnienia pozycji finansowej.
Dualizm sytuacji podatkowej gmin pociąga za sobą konieczność wydzielenia w stosunku do wszystkich zakupionych towarów i usług czynionych przez gminę podatku naliczonego związanego z działalnością, w której gmina nie jest podatnikiem podatku od towarów i usług oraz podatku związanego z działalnością gminy jako podatnika tego podatku (ten podatek podlega odliczeniu). Częściowego odliczenia naliczonego podatku od towarów i usług dokonuje się za pomocą tzw. współczynnika struktury sprzedaży. Wygenerowanie przez gminę sprzedaży opodatkowanej na wyższym poziomie sprawi, że wartość współczynnika będzie odpowiednio wyższa, co w konsekwencji znajdzie przełożenie na poziom VAT naliczonego, możliwego do odliczenia.

 

Jeśli chcesz zapoznać się z opinią na temat Ustawy śmieciowej kliknij tutaj.

 

Orzecznictwo NSA

W uzasadnieniu drugiego z wyroków NSA stanął na podobnym stanowisku w sprawie dotyczącej budowy dróg publicznych (wybudowanie dróg dojazdowych było warunkiem sfinalizowania transakcji z podmiotami gospodarczymi). W ocenie NSA gmina, budując drogę publiczną, nie występuje w charakterze podatnika VAT a poniesione w związku z tą budową wydatki nie są związane z wykonywaniem przez gminę czynności opodatkowanych. Tym samym nie przysługuje jej prawo do odliczenia podatku naliczonego od kwoty podatku należnego. Takiego związku przyczynowo-skutkowego, nawet o charakterze pośrednim, nie można upatrywać w tym, że celem budowanej drogi było zapewnienie dojazdu do działek, które gmina sprzedała prywatnym inwestorom, na których to działkach będzie prowadzona działalność gospodarcza i że wybudowanie drogi miało wpływ na cenę działek. Sytuacji nie zmieniłby fakt, gdyby część inwestycji wykonywałby inwestor prywatny. Jest to kwestia wykładni art. 15. ust. 6 ustawy o podatku od towarów i usług i zawartego w nim stwierdzenia „na podstawie umowy cywilnoprawnej". Inwestycja taka byłaby by bowiem inwestycją „w wykonaniu” a nie „na podstawie” umowy cywilnoprawnej. NSA powołał się również na orzecznictwo wspólnotowe. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej dokonując wykładni przepisów wspólnotowych w tym zakresie szczególny nacisk kładł na element konkurencyjności działań organu władzy publicznej. W jego ocenie działalność organu władzy publicznej, która w sposób istotny może wpływać na działania podmiotów prywatnoprawnych, jako naruszająca zasady konkurencji, winna zostać opodatkowana. Takiego elementu NSA nie doszukał się we wzmiankowanym stanie faktycznym, a zawarcie przez gminę umowy, na mocy której zobowiązuje się ona do wybudowania drogi dojazdowej do "strefy przemysłowej", która ma charakter drogi publicznej nie oznacza, że budowa tej drogi nastąpi w ramach prowadzonej przez gminę działalności gospodarczej. Nadal jest to sfera działań publicznoprawnych, która nie ma cech działalności gospodarczej.

 

Jeśli chcesz zapoznać się z opinią na temat Opodatkowania czynności pomiędzy gminą a zakładem budżetowym kliknij tutaj.

 

Kwestie statusu gminy jako organu władzy publicznej i charakteru dokonywanych przez nią czynności, fundamentalne dla opodatkowania podatkiem od towarów i usług, były przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych, z których dwa istotne zaprezentowane są poniżej. Podobnie jak orzecznictwo, praktyka organów podatkowych w zakresie rozliczenia gmin z tytułu podatku od towarów i usług jest niejednolita i pomimo tego, że organy te wykazują swoistą „odporność” na stanowiska sądów, warto się zapoznać z najważniejszymi z nich. Tym bardziej, że sądy często uchylają niekorzystne dla podatnika decyzje. Poniższe orzeczenia, choć niekorzystne z punktu widzenia odliczenia VAT, pokazują podejście sądów do statusu gminy i kryteriów na podstawie których dokonują one oceny podejmowanych przez gminy czynności.


Wyrokami z maja 2010 roku (sygn. I FSK 852/09) oraz października 2011 roku (sygn. I FSK 965/11) NSA potwierdził, że jednostki samorządu terytorialnego realizujące zadania z zakresu władzy publicznej stanowią „organ władzy publicznej” w rozumieniu art. 15 ust. 6 ustawy o VAT. W konsekwencji znaczna część czynności wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego nie podlega VAT. W uzasadnieniu pierwszego z wyroków (dotyczącego pobierania przez gminę opłat za parkowanie) powołano się zarówno na przepisy Konstytucji RP, jak i na dyrektywy unijne oraz prawo materialne, kluczowe dla ustalenia charakteru opłaty przy analizowaniu art. 15 ust. 6 ustawy o podatku dochodowym od towarów i usług w odniesieniu do konkretnych opłat. Istotne przy tym jest, że NSA uznał gminę za organ władzy publicznej, pomimo braku legalnej definicji władzy publicznej, a nakładanie opłat parkingowych za jedną z form sprawowania władztwa publicznego, w wyniku której tego typu należności są ściągane w trybie egzekucji administracyjnej. NSA przyjął, że istota problemu sprowadza się zatem do ustalenia, czy gmina pobierając opłaty za parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania spełnia obie wskazane w art. 15 ust. 6 ustawy o VAT przesłanki, tj. czy jest organem władzy publicznej oraz czy pobieranie opłat za parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania jest czynnością ze sfery cywilnoprawnej czy publicznoprawnej. Sąd uznał, że gmina, w zakresie w jakim realizuje swoje zadania z zakresu władzy publicznej, będzie spełniała obie przesłanki wskazane w art. 15 ust. 6 ustawy o VAT – będzie więc wyłączona z opodatkowania. Niewątpliwie pobieranie opłat, będących daninami publicznymi, za korzystanie z dróg publicznych, jest formą sprawowania władztwa publicznego. Poza tym Trybunał Konstytucyjny w wyroku sygn. P6/02 wskazał również, że opłaty pobierane są w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywane w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Generalnie, dopóki zaspokajanie zbiorowych potrzeb określonych w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odbywa się na etapie realizacji zadań statutowych, to taka działalność nie jest działalnością prowadzoną "na podstawie umowy cywilnoprawnej".

 

Jeśli chcesz zapoznać się z opinią na temat Dotacji w gminach a podatek VAT kliknij tutaj.

 

 
Artykuł napisany pod kierunkiem adw. Marcina Gorazdy.

dr hab. Marcin Gorazda

dr hab. Marcin Gorazda

partner zarządzający, adwokat

Zobacz wszystkie publikacje
Powrót

newsletter

Zapisz się by zawsze być na bieżąco

czytaj więcej...